日本的对外经济协助

(从自己的著作「外交官的工作」).

辞去大使工作回到日本，不出自己所料，人一回国，就沉浸在日本社会的安稳气氛中。在国外工作时，长伴左右的危机感，那种搞不好可能会浮于驻外大使群体，若处理不好与驻在国关系，可能会丢掉饭碗的紧迫感便消失了。

日本既不象欧洲各国那样，有欧盟（EU）、北约(NATO)这些强大的后盾，也没有美国的军事能力和中国的"人口能力"。虽有日美安保条约存在，美国也不会仅仅因为与日本关系紧密，就完全顾虑日本采取行动。一谈到，诸如反恐等与军事有关的领域，就会更多地重视与俄罗斯、中国合作。中国的情况如何呢，尽管国内照旧是严格的共产党一党执政，而在西方接受教育的年轻一代却十分懂得应对国际会议和西方媒体，他们正在有意识地调动国际社会对中国的关注，唤起与中国更多的共鸣。在这种环境之下，日本如果不能进一步增进与世界各国的关系，为促进世界稳定和发展进一步提高创造力和行动力，国际地位必然会逐渐下降，仅仅沦为美国的亚洲军事基地。

外交方面，在国际会议和各种集会中，做到挥洒自如，应时提出漂亮的建议或发表精彩的演讲，这些固然必不可少，但是，归根结底还是发展两国关系。不管是什么社会，如果没有朋友、熟人，没有任何人脉，做什么事都不会成功。发挥朋友、熟人、人脉作用，建立新的关系，才会诞生新的构想，有新的作为。在发展两国关系时，只要对方不是发达国家，ODA（政府开发援助）就会发挥十分重要的作用。

什么是ＯＤＡ？

ODA，Official Development Assistance的缩写，直译为政府开发援助。在日本，ODA是指以政府预算等公共资金作为资金来源的对外援助活动。当然，公共资金不是简单印印纸币就会有的，它需要使用和运营企业、个人缴纳的税金，或运营他们在银行的存款。

并不是所有运用公共资金的对外援助都可以称作ODA。首先，它的对象国必须是得到OECD（经济合作与发展组织）下属机构DAC（开发援助委员会）认证的"发展中国家"。而且，赠与成分（Grant Element）必须达到25%以上，才能被认定为ODA。赠与是指不要求偿还的无偿援助，即使是贷款，借期越长、利息越低，性质就越接近无偿援助，其赠与成分也就越高。赠与成分低的贷款则属于"出口信用"的范畴。由于中国目前还不是经合组织成员国，因此中国对其他国家的援助还不能称作ODA。另外，中国目前对非洲、中亚各国提供的贷款，多数只能用于购买中国产品或服务，从这一点看也与OAC定义的ODA不同，应该说更接近于出口信贷。

二战后，众多殖民地国家独立，如何振兴这些国家的经济，使他们能够"起飞"，学者们开展了很多研究。现在，这门学问被称为"发展经济学"，至今仍吸引了很多追求理想的年轻人学习。如今，ODA已经担负起了发展的一部分重担。"发展经济学"虽然也在继续讨论与从前大同小异的问题，却不见有什么大的进步。可见，在经济发展上不光要有理论，还需要有强有力的政治力量，协调国内权益、控制反对势力、创造发展条件。

一个国家的发展，光靠ODA是不能实现的。在东盟各国和中国的发展中，起决定性作用的，是来自西方和日本的直接投资，ODA发挥的作用只是通过完善基础设施和援助技术经验，奠定直接投资的基础。ODA可以帮助发展中国家在经济上迈上一个新台阶。

ODA并不是完全站在无私立场上开展的活动。任何国家，只要ODA预算来自税金和国民的储蓄，就很难做到纯粹的无私援助。如果对本国没有任何益处，发达国家的新闻媒体和议会就会立即站出来批判政府，反对相关政策实施。

因此，ODA的供给国，必然要求从援助对象国那里，获得政治或经济方面的相应回报。换言之，ODA是为实现供给国外交目的开展的活动。一些国家开展ODA，目的可能是扩大本国产品的出口。所以说，ODA会有几个不同的面孔。负责执行实施的外交官，有时候会完全出于纯粹的人道主义使命感；有时候则会在冷静周密的计算之后，决定实施ODA；有时候也会一方面回避直接与特定企业发生关联，一方面作为提供ODA的条件，提出希望对方尽量使用日本产品，等等。面对不同案例，摆出不同姿态。

上个世纪80年代，日本被要求代替因财政赤字头疼的美国，发挥经济支援作用。在"贡献于世界的日本"的口号下，政府增加了ODA预算。政府预算受到最高限额的限制，每年的增长幅度都被要求控制在一定范围以内，只有ODA另当别论。因此，不仅是外务省，许多其他政府部门为确保相应的人员和财政预算，也尽量寻求把开展的工作与ODA挂钩。而一些负责运输、建设的"专管"部门，由于在国外开展技术合作，也获取了相应的ODA预算。

这样，日本成为第一ODA提供国。之后，伴随日本经济不振和美国经济复苏，日本ODA预算逐渐减少到原来的70%，现在每年总额不到1兆日元。其中，一半以上是"日元贷款"（超低利率，借款期长，一般为30--40年，但最终要求偿还），其余是无偿援助部分（不要求偿还的建设项目、技术援助等）。ODA数额相当于日本政府公共事业费用的10%以上。

完善经济基础建设的日元贷款

ODA中规模最大的是日元贷款。日元贷款是指，将来源于财政投融资资金（国民邮政储蓄的一部分运营资金）或一般财政预算的资金，低利率贷款给发展中国家。它偿还期长，一般为30--40年。由于从前的贷款逐渐获得偿还，最近几年，已经几乎不再需要从一般财政中调集。以笔者曾经工作过的乌兹别克斯坦为例，第一次提供的日元贷款总额为127亿日元，用于该国地方电话网络改善及光缆主线铺设项目。最近，日本政府又承诺支援建设穿越阿富汗、贯通印度洋、波斯湾的新通商铁路乌兹别克斯坦部分（《西游记》中，唐僧师徒曾经路经的山区），提供约160亿日元贷款。

光缆的建设，为乌兹别克斯坦地方上使用互联网创造了条件；在使用61亿日元贷款建设的铁路客车修理工厂里，原苏联时代的机车被修理一新，现在还承接来自俄罗斯方面的订单。

尽管日元贷款规模很大，然而具有讽刺意味的是，它的效果却远不象文章后篇介绍的"基层友好合作项目"那样，在受益国百姓中深入人心。但是，日元贷款又的的确确为受益国的经济发展和引入外资，贡献了非常大的力量。例如，在中国，迄今为止，日本累计提供日元贷款达到3兆日元以上（约合2000亿人民币），多数用于铁路、公路，港湾现代化，及宝山钢铁公司建设等项目，为一系列大型工厂的建设贡献了力量。它有效地推动了90年代中国引入外资（经济腾飞发展的中国，正在按照计划偿还日元贷款，并于日前结束了接受日元贷款的历史）。日元贷款在很多地区都发挥着重要的作用，笔者在美国工作时，曾经有一位当地大企业主这样对我说，"在泰国投资时，泰国在日本的援助下，电话网络和港湾已经建设得很好，我们受益匪浅，就像坐上了'免费列车'。"

在世界上，很少有其他国家像日本这样，开展象日元贷款这样低利率、长借期的融资支援计划。以前，曾经有中国政府的有关人员说，"日元贷款是早晚要偿还的东西，因此不属于援助。" 如上文所述，日元贷款的赠与成分（Grant Element）很高，是名副其实的ODA，属于经济援助范畴。

丰富多彩的无偿资金援助

ODA中，规模仅次于日元贷款的是"一般无偿资金援助"。虽然名叫"无偿资金"，但并不是把资金简单地交给对象国，随其自由使用。它一般用于已制定好的各种具体项目中，项目购买的机械设备多为日本产品（日元贷款项目中，购买机器设备需采取公开竞标方式，因此多数中标的并非日本产品。而且多委托当地建设公司施工。可以说日本企业直接在日元贷款项目中受益的机会很少）。

在乌兹别克斯坦开展的无偿资金援助中，每年有20名留学生被送往日本的大学学习。为保证留学生选拔公正公开，由日本、乌兹别克斯坦两国代表组成委员会，严格按照成绩选拔。有时候，会有乌兹别克斯坦的高层向笔者（大使）施加压力，但笔者均一一拒绝。要保持选拔的公平性，就必须坚决保持一贯的态度。尽管有时候会发生令人惋惜的问题----一些没有门路的留学生，回国之后仍然就业无门，难得的人才不能得以重用。这种情况，与明治初期，萨摩财阀和长州财阀独断人事人选有几分类似。

无偿资金援助分为几种。一般无偿资金多用于指定的中型项目当中，有时候也直接提供资金，帮助对象国购买所需物品。这种方式叫做"非项目无偿资金"，提供对象是因陷入政治或经济危机，急需外汇帮助的发展中国家。这时候，购买物品的数量和种类均须通过大使馆，获得日本政府的同意。非项目无偿资金的优点是，对象国政府可以将使用无偿资金购买的物品和设备，有价出售、租赁给对象国的其他组织，然后把这些收入作为特别项目基金累积，并在取得日本政府的许可后用于开发、人道事业。这种做法叫做Monetization（货币化），并不是日本的发明。二战后，美国就曾向日本政府提供贷款，并促进日本政府创立了"棉花回转基金"。日本政府使用贷款从美国进口棉花，出售给国内纺织企业，再以税收的形式从企业获得一部分销售收入和出口收益，然后将这些税金收入用于下一次进口棉花或向美国还贷（当时，日本外汇由政府统一持有）。

有一种援助叫做"文化遗产无偿资金援助"。它专门用于世界遗产保护活动，提供资财、器材等。在乌兹别克斯坦，为修复撒马尔罕、布哈拉等地的古迹，日本政府提供了吊车、云梯车等器材。还有一种叫做"文化无偿资金援助"。它一般用于提供以学习日语为目的的LL语音实验室（language laboratory）、以及向当地电视台提供日本电视节目素材等。

另外，日本的NGO组织（非政府组织）从事海外活动时，可以从政府（外务省为服务窗口）获得一定的补助金，叫做NGO支援无偿资金援助。在欧美各国，NGO活动十分活跃，我们时常会在十分偏僻的地区看到年轻的白人女性志愿者。在美国，NGO和NPO（非营利组织）还担负着创造就业机会的社会任务，在肯尼迪时代数量急速增加。现在，美国NPO30%以上的活动，都在使用公共补助金运作。
　
只有日本开展的"基层友好合作无偿资金"

以上介绍的日元贷款、无偿资金援助项目从准备到完成，需要很长时间。如果是规模数亿乃至数十亿日元的项目，从事前调查团、可行性调查团、到设计访问团，具体推进从开始到结束，最少需要3年时间。相比之下，灾害紧急援助、"基层友好合作无偿资金"、"基层文化无偿资金"，动作很快。发生洪灾和震灾后，只要当地政府提出援助申请，并由日本政府判断其申请妥当，立即就会派遣援助人员、提供援助物资。

"基层友好合作无偿资金"在塔吉克斯坦、阿富汗和伊拉克重建活动中广泛使用。一般为规模在500万日元左右的人道主义活动项目，由当地大使馆主导实施。尽管形式上也需要外务省的同意，不过一般1个月以内就会拿到相关许可。它广泛应用于，向孤儿院提供儿童职业培训设备（电脑、缝纫机等），向因内战上下水管道损坏的农村地区提供掘井设备，等等。

在经济持续发展的中国，尽管日元贷款活动已经结束，但在内陆地区农村等地，"基层友好合作"还在广泛继续(近10年约800件)。它多用于修建小学校等，在当地居民中深受好评。

日元贷款、一般无偿资金援助等大型项目的事前调查和实施，多由JBIC（日本国际协力银行）和JICA（日本国际协力机构）开展，"基层友好无偿援助"则全部由大使馆日本职员和大使馆当地职员执行。笔者在乌兹别克斯坦工作时，就有过每天在数十份申请书和申请电话中，斟酌判断项目的经历。选择工作从赴现场考察项目负责人和当地政府负责人人品、能力开始。光审查文件，是不会就简单地把3万美元、2万美元交给对方随便使用的。在乌兹别克斯坦，如果向学校援助桌椅，均由大使馆直接向工厂订货、付款。这些繁杂的事务性工作（在乌兹别克斯坦，每年约实施25件左右）由日本职员1人和当地职员2人负责。

因为做了很多具体工作，所以"基层友好合作"的成果更容易被对象国百姓了解。每年2、30个项目，就会举行相应数量的签字仪式、实施仪式，如果这些消息在当地电视台播放，及时数额不大，当地居民也会经常听到日本的名字。所以，日本的大使到地方去，总会有人说，"谢谢日本对我们的帮助。"

"基层文化无偿资金"是"基层友好合作无偿资金"的文化版，规模和手续大致相同。在大使馆工作，经常会收到来自当地市民的许多申请，其中多数是文化方面的合作申请。尽管参加诸如出版日本方面图书、制作电视节目，或是花道、茶道、折纸、武士道等援助活动，效果很好，但是日本政府在这些领域的预算却非常有限。把这些活动作为"基层文化无偿援助"项目，就可以从ODA中获得活动预算。

上文中介绍的各种援助均属于"BY援助"，即日本与对象国开展的两国间援助活动，除此以外日本还承担着世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、UNDP（联合国开发计划署）、UNICEF（联合国儿童基金会）等许多国际机构开展的"多样援助"任务。在乌兹别克斯坦，受日本政府委托，UNICEF正在开展增进母婴健康项目，UNESCO（联合国教科文组织）则在开展发雅斯丘佛教寺院遗址修复保护项目。

另外，在国际金融机构中还有与一般筹款渠道不同的特别"日本基金"，在日本政府的许可下，用于进行可行性研究等。

可以看见日本人的"技术援助"

如果只开展以提供资金、物资为主的援助活动，就会发生"看不到日本人"的问题。而且，如果只提供机械设备，不传授技术经验，援助效果就会减半。另外，作为援助方，我们还必须引导正在向"市场经济"转型的原社会主义国家，学习市场经济规则和企业经营方式。既可以在现场看到日本人，又能亲自言传身授技术经验，这就是技术援助。

技术援助中，最为人们熟悉的是青年海外协力队。提到它，读者们眼前可能会浮现出，一些晒得黝黑的青年，在非洲、印度农村掘井的情景。其实，技术援助远不只如此。从日本派遣指导蔬菜、果树栽培的专家，为培养年轻人在当地建设职业培训中心，邀请学员到日本接受更高层次的培训，等等，从掘井到企业经营管理、银行业务指导，技术援助的范围波及提高经济水平的各个方面。

在对象国当地，一般由JICA（日本国际协力机构）一边与大使馆协调，一边负责开展技术援助项目。在东京，则由JICA与外务省经济协力局和其他有关政府部门紧密协调，开展技术援助活动。原则上，JICA以外务省和大使馆制定的基本路线为基础，具体推进工作；实际工作中，相互的分工有时候又不能完全划分。既有JICA考虑基本方针的时候，也有外务省和大使馆向JICA建议具体项目的时候。由多位具备能力、懂得分寸的人才，一边展开谈论，一边推进进度才是最理想的做法。

在技术援助3500亿日元预算当中，由JICA负责的不到一半，其余部分由国土交通省、农林水产省等其他政府部门负责。有时候也会发生，其他部门完全不与外务省、大使馆、JICA事务所商议，独自展开技术援助的情况。

在乌兹别克斯坦，JICA与当地政府共同建设了占地1000平米的"日本人才培训中心"，在这里，常年开办企业民营化经营经验讲座、电脑学习班、日语学习班，赢得了社会的广泛好评。在首都塔什干和周边地区，还在努力开展改善护理体制（提高护士权限和自主性，提高医疗效率，改善患者就诊舒适度），日语教育（在5所开办日语讲座的大学中，有3所有青年海外协力队员担任日语教师），提高柔道、空手道、乒乓球等竞技水平，促进旅游观光（派往花拉的女性青年协力队员，自发制作了面向国外游客的观光介绍资料）等活动。另外，还有退休的日本公司职员和公务员，作为"年长志愿者"来到当地，传授自己学习积累的经验。在乌兹别克斯坦，银行实务、地震工学、养蚕、日语教育等许多领域都有他们的足迹。

综上所述，日本开展了广泛的ODA活动。综合开展这一活动，不仅可以发挥积极的外交作用，还可以有效牵动对象国的经济发展。