舆论与外交---“直接民主主义”时代的外交官
２００５，１０
河东哲夫

怎样保持舆论与政府之间的关系如今成为一个重要的问题。这个问题正在极大地改变着十九世纪出现的国民国家这种存在。如今大众媒体和互联网不断发展，市民和政府之间的联络已经成为经常性的，以往那种由选民选举总统和国会议员，总统或首相“体现民意”向行政政府发令，通过选举来衡量国民的信任程度的做法在人们眼中已经成为虚幻，或者被看做执掌政策的官僚在国民面前掩盖自己责任的手段。也就是说时代已经从间接民主主义逐渐向直接民主主义转变。然而这种“直接民主主义”的规则还未形成，客观地评价“舆论”的方法也不充分。“沉默的大多数”没有露面，一部分过激的言论被看做是舆论的局面已经在全世界形成。

日本舆论的各种特征
二战前，日本社会有意识地培养“尖子人才”，由这些人在短时间内一手推进了日本的西欧化和富国强兵。此事在实行小人数教育的旧制高中以及官僚拥有的极高的社会地位中可以体现出来。被排斥出统治阶层的知识分子在马克思主义以及国粹主义的影响下成为反政府主义者。随着战败后被美军占领，“民主主义”的口号在社会上普及。然而，正如在任何一个国家、任何一个社会都可以看到的情况一样，口号这种东西被各种势力以各种形式所利用。马克思主义也乘“民主主义”的东风从战前的地下活动变为合法活动。
然而，具有讽刺意味的是，受“民主主义”口号强化最深的不是别的，正是日本传统的价值观，也就是源于村落共同体的一致意见的形成和事前的协调，以及集团主义。亦即，日本人一方面将从西欧引入的选举、议会等工具摆在台上，在台下却做着以自由民主党为核心的利益分配和对立的调整。
日本由于从江户时代就存在众多的自营农户，因而保护自己所有权的意识非常强。然而有趣的是，这种意识与其说促进了西欧式的个人主义的形成，倒不如说在强化平等主义上起了作用。因而，强有力的领袖非危机时刻难以出现，一个组织的决策不是靠上意下达，而是靠以彻底的事前协调为主的从下而上的积累。
战后的“民主主义”，与其说是维持欧美式的立宪民主制的意识形态，倒不如说支撑了这样的平等主义。在学校的文艺演出会上不能过于突出主角，更极端的情况还有，运动会的赛跑项目不许排名次。在议会中也不是用多数表决来痛快地决定问题，而是在执政党内，以及执政党和在野党之间进行周密的利害关系和意见的协调。当然，哪个国家都有类似的情况发生，在日本其程度尤其更甚。
如果权利意识和平等意识强的话，在日本社会产生大革命后的法国那样强烈的个人主义也是可以理解的，然而奇怪的是日本却是一个集团主义的社会。思考一下，强烈的权利意识、平等主义和集团主义，这种奇怪的组合到底是怎么来的，可能是日本古来形成的村落共同体的规则如今还强有力地存在着的原因。每年重复着相同作业的村落共同体的原则是，不去主动地向外部扩张，而宁愿被动地固守着已有的东西。想去改变现状的人，或做与其他人不同的事情的人被视做“麻烦制造者”，受到全村不与之来往的制裁，甚至被剥夺生活的基础。
每年重复着相同的事情，与外部交流很少的社会里，人们的思惟方式肯定会趋于相向。也就是变得集团主义化。在这样的社会里，存在着“社会是这样的，应该这样做”的不成文的规定，作为大家不说自明的共同认识而存在。信奉合理主义的欧美社会的白人最讨厌的就是日本社会的这种“不说自明”。他们从中看出日本社会的“封闭性”(其实他们的社会里也有不说自明的规则，不懂这些规则的人不能被作为同类接受)。
江户幕府将这种不说自明的规则注入儒教的长幼秩序的思想，明治政府引入了推进富国强兵与“和魂洋才”(日本精神与西洋学识)的“官府大人”的概念，作为其统治的工具。战后日本儿童的数量增加，所有的学校都是人满为患。据学校的老师讲，一个班如超过三十人，则对学生进行个别指导就很难，根本不可能进行“培养个性的教育”。每天早晨的朝礼上，只能进行这样的集团主义式教育∶在学校要听老师的话，在家听父亲、母亲的话。大家一定要“集体行动”。在这样的条件下勉强要求进行宽松教育、培养个性的教育也不可能做到。日本从江户时代开始的权利意识和平等意识牵扯上集团主义，在这之上又加上议会、法院、律师这样的近代国家的各种机构，成为一个很少有的社会。

电视革命及“直接民主主义”的潮流
现在想起来，电视不仅提高了相扑和棒球的人气，也给社会带来了根本性的变化。在苏联，电视是共产党和政府统治人民的工具，电视台就像共产党和KGB的支部一样。然而在日本，电视引发了直接民主主义的潮流。电视增强了日本社会传统存在的平等主义和集团主义，有时简直就像电视代表的舆论直接执行立法、行政、司法三权一样直接民主主义的潮流诞生了。如果说电视是单方向的，那么可以进行多方向意见交流的互联网可以说是实现直接民主主义的理想的工具。
然而，如果单纯是古代雅典贵族的直接民主制，这还有可能。但是在人口超过一亿的日本社会里实现直接民主制非常难。所有发达国家都有政府的作用降低而舆论的力量增大的倾向，因此政府干部往往采取能够获得舆论支持的行动。然而，任何国家都不存在国民对于众多出现的NPO的财务和活动情况进行审查的机制，而传媒所代表的“舆论”也是“沉默的大多数”被声音更大的过激意见淹没的情况居多。
日本这十年的经济不景气改变了学生们进入终身雇用制的大企业的想法，他们比以前更表现出个人主义，而且也更加坚强了。然而社会还依然顽固地存在着集团主义，而且试图超越法制和三权分立的原则简单地造就好人和坏人、英雄和枭雄。依靠广告费生存的媒体，为增加视听率和销量，总愿意制造“神话”来煽动这样的短视行为。大众传媒不单纯是舆论的镜子。他们惯常用煽动情感的报导方法增加销量和视听率，编辑主任和编辑委员会也有时就不同事件决定“我社的报导方针”。
然而，即使媒体进行“真正客观的”报导，也难以掌握真正的舆论。也许像庄子里出现的如将眼睛和鼻子贴近的话会死掉的“混沌”一样，科学地掌握舆论是不可能的。
日本的舆论还有一个反政府的传统。这与其说是一种在野党式的存在，倒不说是一种从心底否定自己国家政府的情绪式的东西。它也许是从战前到一九七零年第二次安保斗争一直流行的马克思主义的影响下产生的。“反政府”在当时有阶级斗争理论的支持，而随着社会的稳定，阶级差别消灭后，感觉到逐渐转变为“作为一种素养的反政府主义”了。战后一段时期，甚至出现“不主张反政府的人就不是知识分子”的风潮。笔者在国外的大学演讲时一贯努力宣传日本的政策，却不只一次被混在听众里的日本学生指出，日本政府是反人民的，只会顺从美国，全是多一事不如少一事的人。让我一下子情绪全无。
如今，相反很多知识界人士为获得信息和社会地位而靠拢政府，当然这也成问题。另一方面，反政府主义的传统还在以其他形式盛行着。这是发端于外务省和大藏省的一连串的丑闻的对于官僚的批判，以及由此造成的“民”至上主义。官僚被贬低为只考虑自己部门的利益和自己的升迁的人(确实也有这样的人)，不信任政府推出的政策。认为ODA也最好全部交给NPO去做。
最近十年，日本的经济和社会迎来了一个大的转机，人们的关心对象也转向国内，对“外国的情况”的关心比以前有所减弱。以冷战结束、苏联解体、以及中国和亚洲各国的崛起为背景，今后日本的外交战略应该怎样建立，没有太多人积极地去讨论。
战后，日本将国家的安全保障交给日美安保体制，就不再去考虑怎样改变国际政治的大的框架这样的问题，在这方面似乎变得思惟麻痹了。另一方面，明治以来至少从表面上还尊敬“官府大人”的传统到了日本年轻一代就彻底消失殆尽了，他们开始用纯粹的合理主义，也就是费用－效果比的眼光来看政府和政府官员。推动了日本近代化的官僚被剥夺了指导地位，更多地被单纯看做对国民尽责任的“公仆”。还不只这些，负责项目的官僚们有时不得不在电视上露脸，直接接受指责或受到赞扬。

舆论与外交的界面――其速度和容量的问题
现在问题是，经过了这种变革的舆论与政府、外务省之间的“界面”，其速度和容量是否充分，并且是否随着形势变化适时地进行了更新换代呢？
将政府、外务省的所做、所想进行广泛传达的手段是丰富多采的，其中的一部分已在我的连载中做了介绍。一发生涉及国际关系的大事件，负责的处就马上起草类似声明一样的“谈话”，根据事件的重要性由首相、官房长官、外务大臣或发言人进行发表。日本在国际上已经成为重要的存在，即使我们认为跟日本没有太大直接关系的事件，国外也在关心着日本持何种立场。这样的谈话在国外也常被报导。与日本有直接关系的事件，日本的媒体就会立即报导。
发表谈话或者声明这种事虽然任何国家都在做，有时却能掀起意想不到的风波。发表谈话，速度就是生命，没有时间去分析、考虑国内和国外所有利害关系者的立场。像领土问题，日本国内和对方国家的立场正好相反时，如果考虑到国内舆论而将谈话起草的火药味浓一些，被对方国家的媒体报导，搞的那个国家舆论一片哗然，双方就会针锋相对地开始交火，使国与国的关系急速恶化。
世界各国的舆论都各自有其特点。日本人用经济力量来衡量国力和德望，俄罗斯人更重视政治力量和军事力量。美国比较喜欢谈论由自己制定国际关系的大框架，而日本人则更对于怎样适应世界的变化这样的被动的、细微的议论感兴趣。中国人容易误认为，日本也是政府可以对地方自治体和民间企业的行为指手画脚，然而在日本如果这样做就会受到媒体的批判。阿拉伯国家不知道日本和美国在政治、经济、军事等方面具有的相互依存关系，认为与美国价值观不同的日本像伊斯兰国家一样与美国抗衡理所当然，日本不那么做是因为胆小怕事。
因此，政府在发表谈话或声明时，不能只考虑日本人是否好理解，应该考虑在国外被报导时不产生误解而使用相应的措辞。但实际上根本没有考虑这些的时间。
自从离开外务省，单看报纸和电视，有时候我会非常担心起来。例如，北朝鲜的核问题以及靖国神社的问题最近虽然报导得非常频繁，虽然大家也都认识到中国今后会长期发展下去，从中却看不到日本政府怎样去维持在亚洲的力量平衡，令人十分担忧。在批评“政府什么也没有做”之前先向主管的人询问了一下，据说他们已经意识到这些问题，已经和东盟各国、韩国、中国等进行了密切、频繁且激烈的协调。于是我想说那就将这些情况向媒体解释一下吧。然而，正在协调中的事情如果公开了，就有可能将国家正在进行的交涉中途付诸东流，并且有些是不对一些国家进行批判就难以说明事实关系的事情。如此，政策当局者经常被缚住手脚，不能充分说明情况，所以有时就像沙袋或剑道里的“摆设”一样只能任凭批评。即使那样，也只能忍耐着。
官僚机构本来就不适合宣传。单是决定向大众发表什么、怎么发表这件事就需要相当的时间。与日本没有直接关系的事件的“谈话”之类的，可能用不了一小时的时间就能准备好。而对于日本具有政治、经济意义的事件，若是需要外务省内部的有关部门、其他政府相关部门出面，或关系到财政负担的问题，就需要同财务省、以及首相官邸进行协调，不是简单的事情。
还有一个问题，就是可以负责地对事情进行说明的官僚的人数也有限。这不是说官僚的能力有问题。出现大的事件后，主管的局长、处长就忙于向首相官邸、外务省内部、国会、以及媒体进行说明。东京的外务省里虽说有很多的外交官在其中工作，但是在事件的最初阶段就了解该事件，并能负责地从日本政府的立场出发进行说明的只有主管的局和处。并且能给首相、官房长官、外务大臣层次的进行说明必须是主管的局长、或至少是主管的参赞、处长，因而人数受到很大限制。
媒体可以向主管的处或当地的大使馆进行电话采访，可是外务省正式向社会发布信息需要相当长的时间，而且多数也只限于在外务省网站上登载谈话这种形式。设置官僚机构的首要目的是制定政策和执行政策，官僚机构不适于做宣传。
作为国内宣传的手段，其他还有“外交蓝皮书”、“外交论坛”杂志，偶尔也会印刷一些宣传册，首相官邸及外务省的网站、大臣及政府部门干部的讲演、与媒体、财政界、学术界等的交流等。其他，每个外交官也凭各自的才智和积极性，同国内各界保持联系。如果认识中小企业主就能切身体会到税金的价值，参加各种学习会的话就能第一手掌握不同年龄层、不同行业的舆论动向。从出租车司机处可以了解一些社会风潮及经济动向。
现今，信息媒体和信息量增加的如此之快，舆论与政府的关系也应该有一个质的改变。以前那种政府向国民传授、宣传的做法已经落后于时代了。虽说还不知道怎样去改变，有一种要求官僚将办公桌搬到大街上办公的感觉。
以后的时代，可以认为如果不能流利地讲英文和中文就不能做称职的外交官。再加上具有高效率的事务处理能力和广泛的关系网、以及渊博的世界知识和见识，又具备和社会交流的能力的优秀人才……当外交官真是越来越不容易了。(完)