日本外交：谈判与决策的过程
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２００５，１０
河東哲夫
日本外交的目的在于尽可能使日本在世界上的处境更为安全，更加有利。为此，日本与美国签订了安全保障条约，并通过ODA（官方发展援助）、文化交流，与发展中国家的政府和国民保持着密切的关系。同时，外交也是为了设定国与国之间关系的框架或法制框架。这些在很多场合都是通过谈判，缔结条约进行的。
在利用ODA、公关宣传、文化交流等方式进行的外交方面，其成果是很难用数字显示的。而且，在经济、文化领域，政府自不必说，民间从事的活动也具有很大的意义。而在这一点上，外交谈判则是由政府负责的，其结果也明确如实。对于外交官来说，谈判是检验开拓人际关系、收集情报、ODA、公关宣传、文化交流等日常工作成果的“真实的瞬间”，也是感受到当外交官的意义的时刻。

谈判——没有海图的航行

谈判看起来似乎是某一天突然开始的，但实际上并不那么简单。即使是事务级谈判可以解决的问题，在日本，由于负责该问题的科长还有很多其它事宜，或国会日程安排得很紧，已经没有时间上呈新条约，这时是不能轻易开始谈判的。即使不是像大相扑中相互对峙那样的难题，很多谈判也会由于极为单纯的理由不能开始。几年前，外务省的办公楼还很小的时期，有时甚至想提议举行谈判，却连空闲的会议室也找不到，只好不断延期。
如果是像领土问题那样的复杂问题，确定外长会谈或首脑互访的日程及地点本身就如同相扑前技一样，已经成为正式的外交活动。例如日俄关系，在俄罗斯看来，同意首脑互访就意味着必须认真讨论领土问题。因此，他们会想：“在现阶段，俄罗斯是不能在领土问题上对日让步的，但日本会对此表示不满，因此，俄方也就不能在经济方面取得很大成果。这一来，日俄首脑会谈就会失败。这不仅会受到国内反对势力的批判，日俄关系也会倒退。”他们要考虑各种各样的情况。地点也会成为问题。正式的首脑互访是双方交互访问对方国家，这是国际礼仪。如果为了早日实现会谈，我方多次连续访问对方国家，就会被对方看破底线。
在外交世界里，有一项法则为：“DEMANDEUR（意为‘要求者’，此处‘请求者’的含义更浓）必败”。所以，无论是日程，还是地点，都不可过于催促，而要间或退让、装模作样，有时还要通过威胁来决定谈判日程。为了维护国家的威望和立场，有时必须揣着长期不举行首脑会谈的王牌，并且能够向国内外舆论证明发生此类事态的责任在对方。
在日本，一提到谈判，人们眼前就立刻会浮现出一幅某位伟大的政治家或官员孤身一人，舌战群敌，坚决维护本国权益，迫使对方屈服的画面。实际上，大部分谈判都是“团体赛”，而且还不能作出彻底撕破对方面子的事来。因为如果过分取胜，对方将被追究责任，被逼迫辞职，或迫于舆论的压力，重新谈判等。
谈判的开始阶段完全就是仪式。从双方团长的时令问候、团员介绍开始，然后按照事先拟定好的发言提纲，平平淡淡地讲一讲谈判的意义、原委以及面临谈判的基本立场等。即使团长的外语很好，但越是重要的谈判，越要加上翻译，因此，也越令人感到烦闷枯燥。电视新闻中播出的大体上只是这种场面开始十分钟左右的情景。谈判中，传媒是不在场的。谈判的结果是在谈判结束后举行记者会或作说明时才首次披露的。
大多数谈判是由科长级或局长级外交官解决，但是象领土问题那样需要首相决断的重要谈判则需要外相或首相亲自出马。不过，无论哪个国家的首脑，都没有时间自始至终自己进行谈判。所以，谈判一般是从科长级开始，而后局长、外务次官依次升级，反复做好准备，再经过部长级会谈，最后才是首脑直接谈判。如果缺少了这种程序，一切就都会成为首相的责任，政治风险就太大了。
经过“仪式”阶段后，谈判也就没有“脚本”了。在北方领土问题等谈判中，双方措辞彬彬有礼，而实际上是在以语言为武器进行斗争。对于对方立场的无理之处，需要有时和缓、有时激烈地加以指出，间或进攻、退守，并将谈判顺利进行时对方将获得的好处和谈判决裂后对方将面临的风险做一比较，告诉对方，以动摇对方。对方也会采取同样的策略。因此，不仅要有效地加以反驳，可能的话还要反攻。谈判中最想得到的东西，可能的话，隐藏起来为好。因为如果拿出来讨论，对方就会以解决这个问题为条件，要求回报、代价。要考虑措辞和谈判方式，不仅要想到自己的言论将在本国国内得到怎样的理解，还要考虑到能获得对方国家传媒的善意理解，可能的话，还要将对方国政府逼入窘境。这种谈判方式是没有指南手册的，要从作事务官时开始，或列席谈判，或做记录，偷学前辈的谈判诀窍。
日本人对本国政府的言论是抱怀疑态度的，但在与外国人谈判时，却容易百分之百地与对方所说的话较真，对于对方随意说出的一些话，或者要找出深刻的内涵，或者义愤填膺。这等于是在对方设定的相扑台上相扑。相扑是必须在自己的台上，不断保持主导权进行的。如果情况于己不利，就不要去理睬对方的发言，或若无其事地改变话题，讲自己想说的话。这种程度的不礼貌，无关紧要吧。
谈判开始前，谈判团长会接到外务省下达的“应对方针”训令。其中简洁叙述所谈问题的性质，写着日方对每项议题争取达成的协议内容，有时还会写上可以作出多大程度的让步。谈判团长将此提示对方（这里有一开始就将自己的方针多提示给对方的作法和尽量减少让步的方法），看穿对方的反应，寻找双方的妥协点。如果应对方针中明示出让步的界限，团长就容易进行谈判了。但是，与谈判事项有关的省厅（中央政府部门）或业界不会轻易表明真实意图，所以应对方针往往是模糊不清的。不仅是对方，日方各省厅也是不到谈判即将决裂前就不肯表明真实意图，而且也不会做出让步。越是艰难的谈判，说服国内各有关人员或舆论就越是困难，甚至超过谈判本身。
在此类谈判中，休息的时间很可能会比较长。与对方稍一交锋就休息，然后与我方相关省厅、业界人士紧张地讨论“刚才的感想究竟意味着什么”，好不容易就下一步策略达成共识后，就再次登台交锋。这样做是不能形成使对方代表团内部对立暴露出来的高级战术的。搞不好，团长就会完全变成一个翻译，只能讲一些日方内部商量好的事。
谈判团长在被迫作出“应对方针”中没有写明的高层决断时，有时会与同行的政府相关部门代表协商后提出果断的提案。这时，还要向东京的外务省及首相官邸报告，如果出现将来无法在内阁会议上通过的问题就麻烦了。现在，我们有时可以从谈判现场用手机直接与东京联络了，而以前只能回到大使馆或饭店一一打电话。那时，还要预想到，电话很可能被窃听，对方也会把窃听到的话翻译过来汇报上级，这需要两三天，到那时谈判将结束，因此，要一边试探并且在瞬间分辨清楚即使说出口也不会给今后带来不利的话，一边谈下去。
如果团长没有最终决定权，团长就要与团员们充分商量，设想自己的突破策略，请示外务省。这叫作“请训”。外务省要首先确定内部的意见，然后归纳有关各省厅的意见，如果是重要问题，还要通过外务省派出的秘书，取得内阁官房长官或首相的理解。谈判就是在重复这些步骤的过程中进行的。有时，在休息时间里，团长们还要内部会面，相互说明情况，寻找妥协点。无论是哪一方，在统一国内意见方面都有很多棘手的问题。因此，在寻找双方国内都能顺利接受谈判结果的办法时，团长会面很有用处。但是，如果不是可以充分信任的对手，就会授人把柄，被人利用。
为了顺利进行谈判，不仅需要团长的谈判技巧，还取决于事前精心的准备工作。这不仅要就所谈问题进行学习，还要周密采访有关人员，了解围绕相关问题本国及对象国的主要当事人及他们之间的力量对比关系、舆论情况、以往追踪采访这一问题的记者的姓名及其思想倾向、对方团长的经历、人品、及其目前在公私两方面的处境。如果做到了这些，就能够在自己的头脑中瞬间谋划出如何与对方建立信任关系的方法以及如何引导谈判对自己有利的方法。
例如：在日美经济问题谈判时，如图1所示，一般会有如下参与者。如箭头所指，所有参与者都在交换情报和意见，相互影响。在当今IT时代，日本的首相官邸可以随时观察到美国的舆论，白宫也可以获得有关日本对美舆论的情报，从而影响到决策。对于各个参与者之间发生了什么事、他们的立场和心情正在发生什么变化，负责谈判的人员如果不能尽量收集相关情报，就会被对方击倒。

图1
首相官邸 总统办公室

政府各部 谈判人员 谈判人员 政府各部

国会、政党、传媒 传媒、政党、国会

业界、舆论 舆论、业界
谈判团长和外务省全部获得这些情报并不那么容易。有关省厅不想做出让步，所以也不想把内情全部告诉我们。因为谈判团长全面掌握情况后就想迅速谈成，因此就急于向对方提示让步，而对方就有可能进一步要求你让步。业界本身也不愿意说明真实情况。他们认为能够利用政府的力量做一笔有利的交易就行，因此，要把自己描绘成受到外国欺辱的可怜的角色，以隐瞒自己的失误。
在谈判中，平时与对方国家的交往以及谈判当事者的人格很起作用。如果平时就与对方密切交往，那就能够在相当大的程度上亲自从对方了解到谈判对方的策略、让步的限度。
那么，日本大使馆对谈判发挥什么作用呢？我从来没有见过大使在正式谈判中充任代表团团长。但是，大使与对方国家的首脑、要人为解决重要问题及贸易谈判频繁会面，这也是地地道道的谈判。使馆人员常常为拟定条约文本进行谈判，为了解决问题，还会与对方国家的国会议员、官员频繁接触。正式谈判逼近时，他们还要拜访对方，协商谈判方式，就对方对主要问题的立场收集信息，并在允许的范围内说明自己的立场，尽可能促使谈判取得进展。日本谈判团回国后，使馆人员还要访问对方政府部门，了解他们如何评价这次谈判的成果。如果产生了误解，还要努力消除。如果对方表示对悬案做出让步，就要感谢对方的努力，即使让步程度不够，也要首先表示感谢，然后再进一步提出希望。如果不采用这种谈话方式，对方有时就会感到失望，失去兴趣，不想再谈了。如果对方的让步只是“特种球”，那我方就没有必要作上述表示，我方也只打出“特种球”即可。

国际会议——紧握话筒的恐惧和乐趣

即使是双边谈判就已经很艰难了，而多方参与的国际会议就更是难上加难了。如果是只有日本人参加的会议，主席一般都是年长者，一切程序都已确定，主席应该讲的话也都写在了纸上。可是，在国外召开的国际会议的主席，既能说又能干，随机应变，不断改变会议进程。为了寻找妥协点，他会突然提议起草新的文件，那时候必须刻不容缓地举手表示愿意成为起草委员，否则就一钱不值了。
这个时候也没有时间与东京商量。3、4位起草委员利用休息等时间会面，写出当前的程序，确定妥协点。其中常常有2、3位委员讲着让人听不明白的英语，而且就数他们讲得最欢，试图取得主导权。这就是他们宣扬自己国家的方法。如果是接受日本提供ODA的国家，多少给我们一些面子也是应该的，可是，这些国家能够来到这种隆重会场的人大部分都是曾经留学欧美的精英，有的认为自己就是欧美人，根本不把日本人放在眼里，所以很不好对付，使人精疲力竭。
在联合国安理会，情况就更糟了。理事国连会场都进不去。日本的外交官总是确认安理会的日程，在讨论自己负责的事项当天，来到与安理会会场相邻的QUIET ROOM——实际上很吵闹，等待安理会会议结束。一旦会议结束，当天的主席国或提案国的代表走出来，作简短说明，但几乎都是站着说几句了事。所以，为了向外务省报告详细情况，还必须事后前去分别采访。
在国际会议上第一次发言时很恐惧，生怕忘记了英语，措手不及，心跳开始加剧。首次参加国际会议的日本其他省厅的代表也是同样，照本宣读，即使与当时会议进展稍有不符也不介意，沉浸在一种“日本说出了应该说的话”的满足感中。国际会议与其说是发言中的只言片语决定谈判的趋势，不如说是一场辩论竞赛，是给其他国家留下本国印象的场合，因此，尽管如此也没有什么危害。不发言的国家会被认为不关心讨论的问题或没有发言能力，在重要的幕后调整时，没有人理会。
在国际会议上，欧洲的外交官格外殷勤恭维。尽管没有讲什么了不起的话，他们也会对别人的发言赞不绝口并且引用。受到恭维的人就更想发言了，不愿放下手中的话筒。这有时使我感到完全就像唱卡拉OK一样，禁不住发出一阵苦笑。另外，不久前，时常还有些上司信口开河地说：“把我明天会上应该讲的话翻译成英文！”但是，在国际会议上决定胜负的是机智灵活，应该说什么、怎么说，不亲临现场是不知道的。与其拟定一些毫无用处的发言提纲，不如在头脑中牢牢地把握问题的本质及周边的情况，做好无论事态如何发展都能应对的准备。这是远比拟定提纲更为重要的。今天，毕竟见不到那样的外交官了。外务省以外的省厅、学者，也都能在国际会议上随机应变，侃侃而谈。这样的人是越来越多了。

东京的决策过程

如果把外交谈判看作是外交战场的前线，那么日本政府——即东京就相当于制定作战计划的参谋部。社会上认为，在国外，大使是掌控一切的。但由于能够调整国内各方利益的政治家及各省厅都在东京，所以作战计划也是在东京制定的。当然，大使最了解外国的情况，因此可以就谈判解决的方向、策略向东京提出建议。使馆的各位官员也会与本省的官员频繁联络，切磋、统一认识。
制定外交战略、“应对方针”的过程如下：
政治在于调停围绕短缺事物进行的相互争夺。在外交方面，短缺的事物就是预算以及谈判者可以利用的时间。国会每年能够审议、通过的条约和协定的数量有限，事先审议这些条约和协定的条约局（现称国际法局）以及内阁法制局的人数也有限，因此，能够与外国缔结的条约或协定的数量也是有限的。为此，负责外务省不太重视的国家的科长及大使就被置于尴尬的境地。他们很少能够请出大臣来访问这些国家，即使好不容易实现了要人访问，也很少能从其他科及使馆抽调出优秀的翻译来。
而最短缺的是领导人的时间。许多国家的首脑都希望作为国宾访问日本，但考虑到要谒见天皇或共进午餐，就无法频繁邀请各国首脑。预算也有限，因此，外务省各地区局每年都要为邀请哪国国宾争执不休。安排首相或外务大臣出访的时间也是很有限的。由于日程排得很紧，即使想请首相或外务大臣会见外国宾客也十分困难。
但是，如果没有首脑会谈或外长会谈，重大问题就很难解决。因为在很多场合，单凭外务省事务级人员说服其他省厅及国内各团体，在能力上是有限的。如果是首脑会谈的话，人们就会想“让首相蒙耻，后果可怕”，因而容易调整国内各方的利益。另外，首相官邸（通常是官房副长官，有时是官房长官）因为担心会谈以失败告终会伤及首相，所以也愿意协助进行国内的调整工作。不过，与其他国家相比，日本的首相、大臣在国会审议期间很难出访外国。他们无论如何也要等到8月或5月初的连休期间，开展“假期外交、周末外交”，而这很有可能招致重视休假或私人时间的国家讨厌。
当然，身为官员不能总是期待首相来解决悬案。首相也是政治家，在作出高度的政治判断时，要将国民对自己的支持、信任孤注一掷，有时还会损害一部分支持者的利益，而且，还有一个是否与外国首脑情投意合的问题。首相与外国首脑之间有一种借贷关系——不是金钱方面，而是如何满足对方的希望、如何援救或分担对方的困境的问题。只是单方面提供或接受援助的关系是很难成立的。另外，在政府官员之间，依赖首相官邸及实力派政治家一声令下解决各部门之间的纠纷是违反规则的。即使看起来纠纷已经很顺利地得到了解决，但往往事后会遭到报复。至今还有些学者认为，如果以首相的名义下达命令，官员们是会听从或应该听从的，但是，现实并非如此。在日本，首相的权力是相对的，与总统制不同。
那么就让副大臣、政务官、外务审议官访问外国吧。但即便如此，次数也是有限的。事务次官通常是留在国内的。局长、科长又如何呢？局长要一人负责几十个国家，国会审议时必须留在东京。科长倒是有更多的机动性，但可悲的是，除了出使大国之外，出差旅费总是拮据。如果谈判事项涉及各省厅，他们的代表是否有时间、有经费同行也是一个问题。经济大国日本因为出差旅费不足而无法充分开展外交活动，这还有什么可说的呢。
提到费用问题，预算也是实施、拟定政策时重大的制约因素。我当科长时，因为没有去成田机场迎接外国客人的这一项预算，竟不能对部下直接说“你去趟成田机场”。我觉得这笔费用可以从出使外国的预算中拨出，但是，预算是按照详细划分的每个项目严密确定金额的，不允许挪用于其他项目。一旦允许挪用，后果就不堪设想，也就失去了制定预算的意义。有时，美国政府会提出要一起做些事。如果也是我早就希望做的事，我就想马上提出具体方案来，可是，如果没有实施的预算，那就无从谈起了。即使日本被其他国家认为是没有主意的国家，也毫无办法。
起草战略或应对方针草案常常是在一个接一个的电话终于平息下来的夜晚，从科长和事务官之间的自由讨论开始的。外务省在这一点上是非常自由的。事务官把讨论内容写成应对方针草案，首席事务官、科长依次检查、修改后拿到局长也参加的会上审查。问题涉及到数个省厅时，在局长参加的会议前后，召开有关各省厅的会议。直到不久前，这种会议还是在外务省狭小的会议室里，在香烟的浓浓烟雾缭绕中进行的。如果预想到与外国谈判的结果会需要采取某种预算措施，那就还要与财务省主计局进行密切协商。日本是一个重视联络和事先打通关节的“联络社会”，因此，不能遗漏与一切有关省厅以及外务省内部各局的联络。一旦遗漏，肯定就会有人出来说“我没听说过这件事”，以阻止方案。
涉及其他省厅的谈判，应对方针草案往往不能顺利地得到他们的同意。谈判中如果让步，就需要国内支付补贴的预算。在下一年度预算中没有记入这笔支出的省厅就希望延长谈判。谈判的结果，很可能受到损害的业界就把他们支持的宗派议员推到前台，开展强有力的院外活动。不久前美国曾说过，在日本，官僚阻碍改革，如果削减官僚的力量，日美经济谈判就会更加顺利。但是，也应该认识到，有时官僚由于业界和宗派议员的压力无法顺应改革。所以，当国内业界强大的时候，为了进行执政党内以及与业界的调整，有时政治家会出面。 某年日本接受世界贸易组织WTO乌拉圭回合谈判协议时，就是某位有实力的政治家在大米进口自由化问题上统一了国内意见的。
政府各省厅的权限是依照国会通过的法律规定的。因此，政府内部处理重大悬案时，只能在其权限的大框架范围之内进行讨论。环绕日本的形势发生巨大变化时，改变各省厅、各业界之间的力量配置、利益调整框架的战略只能在政治高度上实行。这时，各省厅有时也会自己主动去找政治家。实际上，官僚有时会在很大程度上参与议员立法。这在美国国会也是一样的。用这种方式插手其他部门的权限领域。
没有首相官邸或实力派政治家作后盾时，提案往往会堕入官僚制的迷宫。 如果一项提案会使“局长在国会被群起而攻之”或“遭到传媒批判”，官僚是不会火中取栗的——这是官僚的特性。而且，官员不可能单独行事，但制止一件事却很容易，只要想出各种理由，不在裁决书上签字就行了。由于其他省厅很不愿意把未能裁决的真实理由告诉外务省，所以我们也无法采取对策，一筹莫展。
读者可能会想：“如果外务省这么辛苦，不如由议案的主管部门负责谈判好了。”最近，一项议案在一个省厅的职权范围内就能够全面解决的事例也增加了，例如，电波频率的分配等就是如此。但是，当一项议案涉及多个部门的权限时，由于外务省在国内基本上没有专门负责领域，所以能公平调整各省厅的外务省如不走上前台，日本国内的调整就不可能了。
应对方针草案还会被送到外务省内其他有关局、部传阅，征求意见。可以在事务级解决的议案，至此基本上就完成了谈判的准备。政治、经济意义重大的议案就要呈交外务次官参加的会议。这种会议也不拘泥形式，类似于头脑风暴法或研讨会，气氛活跃。得到外务次官同意后，下一步就是向外相作说明了。这时次官往往不出面，作说明是局长或科长的工作。由于大臣很忙，所以需要有一种在短时间内生动地说明问题实质、方案主旨的本领。要向大臣说明谈判对手的人格、特点、对方最近对悬案辩解的理由以及我方对此的反驳材料。如果不向大臣切实说明这些问题，谈判时就很可能被对方单方面压倒。如果按照官员们拟定的发言提纲谈判，虽然可以大体作出谈判的形式，但是不能与对方诚挚交谈，推心置腹，感动对方。
在这一点上，感到上司的说明能力或见识不够的部下有时会直接接触政治家。政治家也很喜欢这样的人，视为珍宝使用。但是这一来组织机构就会动摇，整体的力量就会减弱。一个人的能力是有限的，依靠亲近政治家来达到采纳自己意见的目的，将导致恣意妄为的外交。
议案越是重要，参与决策的“知情人”也就越少。这是为了保密，也是因为需要随机应变做出决策。在这种情况下，“知情人”需要具有最高的能力和人格。假如掌权者自高自大“做过了火”， 那就必然一败涂地。另外，执政党的事先审查过分替代国会的监督行政的职能也会带来问题，很可能造成少数人独揽大权，以宪法中没有设想到的不透明的方式干预行政。

俄罗斯、中国——社会主义的DNA

任何国家在其谈判方式上都颇有特点——甚至可以说是习惯、“毛病”，这是很难改变的。即使像俄罗斯那样社会制度发生了180度的转变，很多从政的精英们也是一如既往，因此，俄罗斯外交谈判的这种倾向很强。1991年，保守派政变失败后不久，有一个时期，俄罗斯外交就向西方摆出了似乎痛悔过去社会主义的姿态，颇具理想主义色彩。尽管西方在一定程度上接受了发生这种变化的俄罗斯，但是没有正式提供援助，不仅盛气凌人地说教，还把东欧各国拉入北约，今天甚至开始推翻原苏联各国的政权。现在，俄罗斯人的被迫害妄想开始死灰复燃，认为“自己被敌人包围，所有人都不怀好意，企图侵犯自己的利益”，一旦发生什么事件，立刻就要搜寻幕后黑手充满恶意的阴谋。这就是俄罗斯人的习惯。我看它比马克思主义的阶级斗争学说更为古老，恐怕是沙俄时代遗留下来的传统。如今再加上曾经是超级大国的祖国瓦解，俄罗斯人心灵受到伤害，所以猜疑心就会更重。
非要找出“能够说明一切的终极原因”恐怕就是马克思主义的影响。这种倾向一旦波及外交谈判，就会发生怪事。俄罗斯人会想：“对方国家的政府和大使馆等正式渠道都对自己不怀好意。可是，对方国家的政界里，肯定会有能够推进对俄关系的超级实权派人物，要找到这个人！”。这种越是重要的谈判，越是要利用“旁门左道”的倾向是很强的。
舆论在俄罗斯也是很重要的，但是，在他们的言行中，有时会显露出轻视舆论的DNA。例如：很多俄罗斯人认为：“在西方，议会、传媒也都是按照政府的意志运作的。他们反俄是受到了政府的指使。”“美国议会、大众传媒批判俄罗斯的呼声不断，是因为政府不想改善对俄关系。如果真想改善关系，就会制止议会和传媒。”对于这种主观臆断，无论我们如何费尽唇舌说明事实并非如此，但那种“恶意理论”根深蒂固，他们就是不相信。
而且，我还曾多次写道，俄罗斯是自上而下主导的国家，也就是说，它的组织运作不是自下而上，实质上是由上面的领导人一声令下决定的。也许是由于没有终身雇用、论资排辈制度的保障，一般干部不愿意冒风险，什么事都想让上司决定。例如：电视台里缺少采访车，而它的分配几乎都是台长的事。所以，在与这个国家谈判的时候，如果不以上级领导——即：掌握决策权、调整权的不低于副总理的领导人为对象，那就很难取得进展。特别是在军事、经济问题上，外交部的调整能力是很有限的。基辛格就曾在回忆录中多次提到，在裁军谈判高峰时，苏联外交部被军方置于局外人的地位。
在经济等问题上，外国大使馆至今还不得不直接与俄罗斯主管部门进行谈判。这种事例很多，而且很有趣，不能怕辛苦，嫌麻烦。有些年轻的外交官常常叹道：“无论你说什么，委托什么，这个国家也不会给你拿出结果来。”他们对此感到不可救药，束手无策。但是，本来就不应该把事情完全抛给对方只等结果。而要不断与俄罗斯外交部取得联系，有时还要取得他们的协助，同时与国会或主管部门进行交涉，这是很有趣的。不过，必须注意防止谈判无果而终时我方承担全部责任。另外，关于俄罗斯外交部，我还想提一句：自1989年柏林墙崩溃到德国统一期间，谈判是由谢瓦尔德纳泽外长领导的苏联外交部全权处理的。
写到这里，眼前会出现“与俄罗斯谈判，不拍桌子，不大喊大叫是不行的”那种昔日俄罗斯的形象。的确，现在还有这种俄罗斯人。但是，俄罗斯外交部或总统府的官员一般是更为自由、开放的。他们的谈话方式、思维方法也接近西方。与这些人来往时，我们也要自由开放一些，这样容易产生信任，对方也会采取合作态度。我曾多次被他们批评说：“希望你不要前一天委托的事宜，第2天就催要答复；不要还没有详细了解俄方的情况就跑到为日方努力的人员那里，拍桌子责难对方。”我们不能因为俄罗斯没有恢复它的实力就以势压人，似乎要在今天为过去报仇雪恨似的，那样做只会适得其反。对方也希望与日本发展关系，因此必须珍视信任关系。
我没有在中国工作过，但是与中国人谈话后，有时我会感到他们是社会主义国家的人，与苏联十分相像。其中之一就是过高估计了日本政府对国会或大众传媒的力量。制止了反日游行的中国政府会认为日本也是一样吧。而且，在中国人中，至今“日本威胁论”似乎还很有市场。（日本青年已经不再考虑国与国之间的争夺。）他们或许还有19世纪的“零和”想法，认为某个国家富强了就会有某个国家贫穷。我在俄罗斯、乌兹别克斯坦也都看到和听到过同样的观点。所以，这也许不是通过生产新的附加价值使大家都富裕起来的资本主义，而是将现有的财富平均分配给大家、以社会主义为基本原则的社会的特征。总之，他们对外部世界的理解太形式化。
俄罗斯也与一般人们的理解不同，知道敷衍了事之术。有一起事件我已经记不清了，但的确是在渔业方面日俄发生了问题。那时，俄方不声不响地消除了引发问题的因素。我方曾多次发出警告，而俄方如果认真回应的话将在国内丢掉面子，因此，他们稳妥地控制了事态的发展，采取了息事宁人的做法。 “什么问题都没有发生吧，河东先生。”对方对我说着，就差向我眨一只眼了。
我觉得中国政府也有类似做法。例如：中国一些社会活动家在尖阁列岛（钓鱼岛）非法登陆时，日方将他们逮捕，并遣返回国。对此，中国国内没有掀起大规模抗议活动。对于中国政府来说，决不能说“这是一小撮极端分子的过激妄想”，因而不声不响地控制了国内的动向。即使日中之间发生了什么问题，当相关报道突然停止时，也许就是两国政府之间已经采取了某种行动。如果对外公开这些活动，就会有某一方大跌面子，或受到国内的谴责。所以，双方就悄悄地把事情摆平了。
苏联还有一种惯用手法，就是毫无道理地制造使对方难堪的事态，在解决事态时，迫使对方也做出让步。这是一种肮脏的手段，北方领土问题是其典型实例。有时中国也会使人感到中方也许采取了同样手法。在日中两国还没有解决边界问题的东海，中方开始勘探天然气田等事件也许是主管部门独断专行，也许是日方对该海域的天然气不感兴趣，并不急于就边界问题做出结论，于是中方就急了，采取了行动。而今，看来中方正在以此为基础说事，要让日方作出让步。
另外，苏联还十分善于宣传和干扰工作。例如：在美国说“苏联是破坏世界稳定的危险国家”之前，苏联就会在世界各国大声宣扬“美国是破坏世界稳定的危险国家”。负责希特勒政权宣传的戈林似乎说过：“宣传或谎言离事实越远、越夸张，人们也就越相信。”苏联忠实地继承了他的衣钵。
美国在谈判方式上也很有特点。关于这方面，请参阅我的前一部著作《走向意义解体的世界》。在此，我想就美国说的是：美国本来是可以在一定程度上接受对方的意见的，但是就日本而言，则既不期待也不欢迎日本提出意见。而把日本变成这种国家的一大原因就在于日本的谈判方式上。正像我已经写到的那样，即使日方想向美国提出什么方案，政府各部门或是意见不一，或是无法保证预算，自始至终总是被动的，于是，形成了上述结果。不过，亡羊补牢犹未晚矣，日方也习惯于集思广益、各抒己见的方式了——暂不决定是否实行，先自由地交换意见，自由地表达自己的看法。

谈判的悲欢

亲历谈判后，达成一致时是令人喜悦的。将谈判结果用电话通知有关各方面时甚至感到自豪。但是，我们是以组织为单位行动的，所以谈判的功劳不能归功于谈判团长一人。一边与相关各省厅争论、交换意见，一边起草应对方针草案直至深夜的事务官、在外国收集情报，与对方谈判团长事先进行短暂交手的大使及使馆人员、将堆积的其他悬案暂且搁置一边，迅速审查了我们达成的协议的条约局（现已改名为国际法局）、谈判之前阅读资料，查找生词直至深夜，自始至终从事谈判翻译后有时还要写纪录的翻译（重大谈判时另有纪录人员在场）、从有限的预算中拨出谈判时所需茶点费和宴会费等的总务主任，如果没有这些人发挥团队协调配合作用，谈判是不可能取得成功的。
尽管如此，谈判团长毕竟还是孤独的。他要仔细研读资料，拟定第二天的作战方案，考虑发言方式，直到深夜。这些都是只能团长自己做的事。而且，谈判越是重要，功绩就越要归功于首相和外相。而如果失败了，那么即使你的行动得到了上司的同意，也要自己承担全部责任。舆论总是需要英雄和罪犯。因此，即使说“我是依靠组织决定胜负的”，那也只会被人们认为是在逃避责任。如果怕给谈判对方添麻烦，事先不说谈判的内容，也会被人误解，说你是为了保护自己隐瞒的。我们年轻时前辈就教导过我们说，即使在这种时刻，外交官也必须忍耐到底。不过，像剑道所说的把不能抵抗的物体当作“装饰物斩断”的那种戏弄带来的屈辱和悔恨，只有亲身经历过的人才能体会到。日文中有敬语，尊敬和轻蔑的表达方式完全不同，所以，受到屈辱的感觉也更为强烈。因此，有气概的人会把辞职书揣在怀里工作。还有一种说法就是：“我辞职的时候，要给我善后啊！”
现实中的谈判和外交往往是无法用理论来概括的。如前所述，参加谈判的国家的立场不是领导人一个人决定的，而是由领导人及其亲信在内政方面的谋算、有关省厅之间的力量平衡、舆论的压力等各种各样的因素相互发生作用的结果确定的。各种要素之间的力量对比关系也经常变动，所以，一个国家的行动并不总是有条有理、合乎逻辑地一贯到底。笔者在乌兹别克斯坦工作的时候，美国国务院向国会提交过一份有关乌兹别克人权问题的措辞严厉的报告。正是在这一天，国务院的高级官员来到了乌兹别克，与卡里莫夫总统举行了会谈。这是由于乌兹别克负责美国地区的部门未能充分跟踪美国国务院人权局的活动而造成的偶然巧合。但是，传媒以及外交团体都不这么看，纷纷猜测传说，美国高官是为了传达人权报告的内容而来的。还有人说是因为人权报告的调子过于严厉，要加以解释才来的。在日本，一个部门之内有时也会有对立意见。这个时候传到外界的政策是比较费解的。如果做出错误的解读，认为这里有一贯的战略目的，大发议论，那就会犯错误。
依据全面完整的情报做出的决策是没有的。即使像美国那样的情报大国也是如此。这一是因为收集外国情报很困难，另一个原因就是决策者没有时间充分咀嚼所有的情报，结果，在很多问题上，就不得不把维护日美关系等对日本来说最为重要的利益摆在第一位，而舍弃其他问题，以便迅速做出决策。另外，政治是实现人的欲望的行为，所以，实现远大理想的政策往往是依靠非常低俗的手段达成的，因为理想越远大，抵抗也就越强烈，也许会动用暴力，也许还有NPO（非营利组织）谎称为了实现理想，骗取政府的资金。理想有时不是靠有意图的政策而是靠现实的强制力量毫无道理地实现的。9•11事件后，美国认为提高发展中国家的生活水平是防止恐怖活动的有效方法，而且，为了落实加倍增加ODA的政策，甚至建立了“千禧年挑战”组织。但是,因为有说明的义务和责任，就在慢慢腾腾推进的过程中，原油价格上涨，从发达国家到中近东地区的收入转移在一瞬间就实现了。
与此相比，极权主义国家的领导人容易开展高瞻远瞩的战略外交。这不是因为他们更为优秀，而只不过是由于他们的独裁性极强罢了。不过，即使像俄罗斯和中国那样的国家，政府内部的意见分歧也比过去报道得多了，舆论的力量也远比过去强大多了。
就这样，无论是西方国家还是原社会主义国家，都很难贯彻始终一贯的战略了。但是，日本的传媒或学者们似乎还是一成不变地认为，国家是按照一贯的战术行动的，并且对于对方国家的报道一一评论，说什么“这是特种球”、“这是顽固的外交手法”，你一言我一语地解释，高声迫使政府做出应对。可是，调查发现，那些报道都是与决策无关的局外人夸张了的毫不负责的言论。如果对于对方的只言片语一一应对，那就好像是自己跟自己摔跤，自己把自己摔倒。日本不是那么容易被对方国家的“特种球”、“顽固的外交手法”扳倒的，可以做到更加游刃有余。

在日本，由于权力集中于中央政府，因此，业界或地方的人们对政府强硬地提出要求较少，而采用“请愿”的形式更多。把这种“请愿”的方式用到外交上来，就会使外交官感到非常为难。有人对外务省的工作状况不满意或受到当地及周边的压力，就来到国外“请愿”，而且还要多次“请愿”，似乎不拜一百次佛，不百般央求就会被人说成是缺乏热情。但是，请愿是弱者对强者进行的，有正当要求的人不必向对方低头。在外国，低头者会被认为是弱者，因此，对方国家的政府就很可能变得盛气凌人。
另一方面，也不是“如果我们的要求是正当的，对方就必然会听我们的话。”我们不妨认为，对方在解决需要成本的问题上是不会轻而易举地做出努力的。在这种时刻，应该先做好进一步使对方处于不利境地的准备工作，然后再进入该国。希望不要指责外务省和大使馆什么也没做，要事先协商，拟定与对方政府谈判的作战方案。国与国之间的关系也是有取有予，公平交易。所以，不光是我方拜托对方，实际上，受到对方拜托的事也多得令人吃惊。如果了解了这一点后再进行协商，那就不必采取在日本时的那种请愿方式了。

最后，讲一讲“不谈论自己不负责的领域里的事”这一宦海中不言自明、不成文的规则。一般来说，即使就当前与美国的问题征求外务省俄罗斯科外交官的意见也只能得到一些不得要领的反应。这不是隐瞒自己的观点，而只不过是小心谨慎，对于自己不负责的领域，由于不了解全部情况，所以，不想做出错误的评论罢了。
在社会上，人们似乎认为在外务省工作的人都参与所有的决策，而一个庞大的组织是不能这样做的。如上所述，负责某项问题的科室要进行各方面的调整。但是，在谈判过程中，如果日方立场、情况被泄露到外界，那是极为不利的。所以，别说是与外务省内所有人员协商了，就连通知也不会发的。这不是“在做什么坏事”，也不是“想隐瞒”，而是因为会使日本的处境恶化进行了保密。与外国达成的协议，事后会受到国会或传媒的彻底检验，最严重的时候还会被推翻。
谈判中，主管科局的权限是非常大的。但是，当你了解到国内外的障碍极多后，就会被束缚住手脚，只忙于调整，渐渐地就只能“一日打柴一日烧”了，与过去亲密往来的学者见面的时间也逐渐没有了，关注的对象也不一样了。主管科局的工作是与政治家、传媒打交道，与其他省厅进行斗争，因此关于战略或基本目标谈到什么时候也无济于事，即使吹嘘有远大目标，终归也只能在预算或定员的范围之内活动。
但是，外交官也并不是对自己不负责的事完全不管。因人而异，他们可以自由地发表言论。在自己过去负责的领域，自己后任的作法无法接受时，也可以在吃午饭或什么时候把他们叫出来，询问详细情况。不过把内部批评意见透露给传媒，我看还是有些不正常的。如果大家不维护主管科局，日本的处境就艰难了。如果感到疑问，应该直接向主管的同事或事务次官提出。如果还不能释疑，对日本政府的对美或对华态度有疑问，那就应该先辞职，然后再说。在目前日本国力和体制的制约下，有时要忍受屈辱，坚忍不拔，努力奋斗。而对这样努力的人用“你就是不行”的口吻指责、嘲笑，以此来提高自己名望的行为则是不足挂齿的。

在仅仅不到140年前，日本在殖民主义鼎盛时期开国。明治初期，弱小的日本为了自保，只有依靠国际法。帝国大学法学系培养了精英官员。也许是由于这种背景吧，直到不久前，日本外交更多地注意的是维护现有的国际法以及与现有条约的整合性，而根本想不到自己来创造新局面、新框架。然而，所谓国际法，尽管有些是作为国际条约法制化的，而大部分则是习惯法，是实力强大的国家打破旧的习惯法，建立新的习惯法而延续下来的。
而且，世界上大多数国家的行为与其说是合法的，不如说是政治性的。这种倾向在原社会主义国家或开发独裁型发展中国家里非常明显。因此，如果日本也为了保护自己而拘泥于法制观点的话，有时反而对自己不利。例如：2004年10月，中国宣扬要与东盟为贸易自由化签定框架协定，而日本就不能轻易讲这种话，只会循规蹈矩地想“如果说了这种话又实现不了，那就会遭到谴责，恐怕日本的农水族••••••”等等，眼睁睁地让中国大捞其分。
世界对一个国家的评价常常是因词句、即象征性符号改变的，规规矩矩，沉默不语，就会吃亏。外交也是一种交换象征性符号的游戏。许多首脑会谈、外长会谈也是如此。会谈的内容固然重要，“何时、何地、谁与谁会谈”本身就是外交，也是一种强烈的象征。即使被一些人揶揄说“会谈没有内容”，但那只是看到了事物的一个片面。上世纪80年代后半期，苏联的戈尔巴乔夫总书记倡导新思维外交。德国外长根舍就此积极评价说“这是历史的机遇”。但日本政府却消极地说“苏联外交是否真与过去不同还需要密切观察”。根舍的评价发挥了进一步把苏联拉向西方的效果，是一个很漂亮的象征性符号游戏、即宣传工作。（我将在第○章公关宣传中谈及这个问题。）在国际关系中，知觉或说感觉常常比真实发挥更大的作用。如果认为无法改变知觉，那就必须考虑积极利用它，使其对自己有利。
最近日本政府也主动起来，推进FTA（自由贸易协定），在与原社会主义各国开展的首脑外交中，适合他们的形式，制定了许多“协议文件”。 或许今后反而是要考虑如何防止陷入无原则的放任自流倾向了。

我说过，外交是争夺首相、外相的时间，争夺预算。我还说过，如果不是重要事宜，很难排上号。“国际形势的新动向”也是一样。无论事务级官员、驻外机构如何呼吁，在外务省内达成共识并争取到外交资源是需要时间的。我供职过的中亚地区也是一样。我曾向外务省建议：“为了改善日本的对华、对俄立场，要援助中亚的自立，强化中俄周边地区的外交。日本已经成为第一位ODA提供国，不将其转变为政治力量实在可惜。”但是，在外务省看来，与其迂回绕远，不如与中国或俄罗斯本身进行交涉，但仅此就已经忙得不可开交了。所以，直到川口外相实际历访中亚各国，竟花了一年半的时间。但细想想看，这一年半也许还算是很快的。
按照新动向或中长期预测改变实际政策是很难的。在论坛中，类似“政府必须迅速应对这种新动向”的建议很多。但是，事情并不是单凭专家的一句话就可以推动的。专家审议会上的结论、建议、传媒的大合唱、首相访问出现重要新动向的地区，如果没有这些因素，也就无法争取到实施新政策绝对必要的预算。不是官僚们昏庸，抓不住新动向。外务省曾在1988年就预感到苏联阵营有可能瓦解，并将其登在内部文件上，还把概要告诉了传媒，得到了报道，但是无法将其变为具体政策，只是精神准备，心中预测。

在发达国家里，无论什么地方，舆论的力量都是非常强大的，所以外交正在成为内政的一部分。越是实力强大的国家，其内政方面的情况越是原封不动地压向对方国家，压向世界。在这种情况下，不为一时的舆论潮流所冲垮，认清世界及对方国家的真实动向，维护实现国家长远利益的政策，不是一件容易的事。即使舆论或政治家一时摇摆不定，我们也不能动摇，必须有意识地构筑国际合作、交流以及双边关系的框架。
另外，在外交谈判中，外交部门与舆论及传媒的关系越来越重要了。最近要求“外交公开” 的呼声高涨。这是理所当然的要求。但是，如果事后公开谈判的程序还没有问题，正在谈判期间或事先公开就会受到很大的制约。例如：在北方领土问题上，传媒大规模讨论当前是否要求先归还四岛中的三岛等问题。如果政府将讨论结果作为提案向俄方提出，那就根本不能认为是谈判了。对方绝不会接受这种所谓“民主制定”的提案的，可能反而将其作为谈判的起点，进一步要求我方做出让步。这一来，日本就要从一个很低的水平上开始谈判了。
在谈判中，首先交底的一方会处于不利地位。越是重要的谈判，越是有很多人想参与其中，反映自己的意见。但是，如果不把谈判集中在一条渠道上，结果就将是自掘坟墓。